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2023年“特别的一般国债”,不是大水漫灌

发布日期:2023-11-23 阅读量(


编者按


一般国债与特别国债的主要区别为:


一般国债:列入财政赤字,在年初由国务院提请人大审议,是常态化工具。


特别国债:不计入财政赤字,发行流程灵活,由国务院提请人大常委会审议增发,强调“特别用途”


本次增发国债计入财政赤字,并纳入一般公共预算进行管理,因此在本质上为一般国债,但此次年中增发国债由国务院提请人大常委会审议增发,并通过全额转移支付的方式安排给地方,同时明确了投向领域,因此本次增发国债又可以叫做“特别”的一般国债


文章围绕历史上的国债政策梳理、增发国债的特别意义、项目投向领域解析及谋划建议、增发国债的注意事项等多个方面进行梳理解析,以便各专业人士准确理解和把握内容。本文由奇会政企决策与前期咨询事业中心撰稿。


Zonleon


01

历史上的国债政策梳理

02

本次增发国债的特别意义                

03

项目投向领域解析及谋划建议

04

本次增发国债的注意事项            



关于2023年增发国债投向领域解析

及谋划方向建议


10月24日,十四届全国人大常委会第六次会议审议通过了国务院关于增加发行国债支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的议案。具体来看:


中央财政将在今年四季度增发2023年国债10000亿元,作为特别国债管理。全国财政赤字将由38800亿元增加到48800亿元,预计赤字率由3%提高到3.8%左右。


此次增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方,今年拟安排使用5000亿元,结转明年使用5000亿元。


资金将重点用于八大方面:灾后恢复重建、重点防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程、其他重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动、重点自然灾害综合防治体系建设工程、东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设。



1

历史上的国债政策梳理


什么是国债?国债是中央政府发行并以国家信用担保的公共债务。最早的国债是17世纪英国政府发行的镶有金边的债券,因此被称为“金边债券”。这种债券也是被评级机构评定为最高资信等级(AAA级)的债券。地方政府发行的债券以当地的财政收入为担保,承担还本付息责任,资信相对较弱,称为“银边债券”


我国最早发行的国债是在1950年。当时为了支援人民解放战争,恢复和发展国民经济,国家发行了“人民胜利折实公债”。此次公债总额为2万万分(两亿元),其募集与还本付息均以实物作为计算标准,单位为“分”,每分所含实物为:大米(天津为小米)六市斤,面粉一市斤,白细布四市尺,煤炭十六市斤,发行期为5年。原计划发行两期,发行对象是个人。第一期发行由于前期宣传到位,受到人们群众热烈欢迎,超额完成,第二期无需再发行。1954-58年第一个五年计划期间,国家为了加速经济建设,建立独立的国民经济体系,连续五年发行了“国家经济建设公债”。


图1.1 1950年发行的人民胜利折实公债第一期


关于“特别国债“,我国在1998年后共发行五次,其中三次新发和两次续发。


第一次,1997年,东南亚暴发了金融危机。在这种情况下,为提高银行抵御金融风险的能力,财政部在1998年定向发行30年期特别国债2700亿元,所筹集的资金全部用于补充因受亚洲金融危机冲击的工、农、中、建四大行资本金。


第二次,2007年,我国在2001年加入世贸组织之后持续多年的贸易顺差导致外汇储备规模快速上升,流动性过剩,通胀压力凸显,发行1.55万亿特别国债购买2000亿美元外汇,成立国家外汇投资公司-中投公司。本次特别国债期限集中分布在10年期和15年期,分别于2017年和2022到期,财政部分别发行6964亿元和7500亿元进行续作。


第三次,2020年财政发行抗疫特别国债1万亿元,通过特殊转移支付机制直达基层,用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出。2020年初受新冠疫情影响,经济下行压力较大。2020年一季度GDP同比-6.9%。为应对疫情冲击,筹集财政资金,2020年《政府工作报告》明确,将发行1万亿元抗疫特别国债,全部转给地方主要用于公共卫生等基础设施建设和抗疫支出


◎历史上发行特别国债


1998年特别国债

发行时间:1998年8月

发行总规模:2700亿


发行方式:

所筹集的资金全部用于补充国有独资商业银行资本金,央行配合降低存款准备金率。


发行背景:

1997年亚洲金融危机爆发,国有银行的不良贷款率较高,资本充足率较低,因此向工农中建四大行定向发行,用于补充资本,提高资本充足率,以化解不良资产。


2007年特别国债

发行时间:2007年8月-12月

发行总规模:15500亿元


发行方式:分八期发行,其中第1期6000 亿元(10年期)和第7期7500亿元(15年期)为定向发行,剩余的2000亿元为公开发行。


发行背景:

21世纪初在国际经济失衡的背景下,我国国际收支持续呈现经常项目和资本项目双顺差,外汇储备持续攀升,导致出现流动性偏大。财政发行特别国债购买2000亿美元外汇,作为中国投资有限责任公司资本金,可以从货币市场回笼货币,有助于减少央行对冲流动性的压力,从而对当前货币市场流动性过剩格局产生影响。


2017年特别国债(续2007年)

发行时间:2017年8月

发行总规模:6964亿元


发行方式:

在全国银行间债券市场面向境内有关银行定向发行。两期特别国债均为固定利率附息债,可以上市交易。第一期期限7年,发行面值4000亿元;第二期期限10年,发行面值2000亿元。


发行背景:

2007年特别国债中有6964亿元即将到期。经国务院批准,采取滚动发行的方式,向有关银行定向发行2017年特别国债6964亿元,所筹资金用于偿还当月2007年特别国债到期本金。


2020年抗疫特别国债

发行时间:2020年6月-7月

发行总规模:10000亿元


发行方式:

分四期发行,全部采用市场化方式发行。


发行背景:

抗疫特别国债是为应对新冠肺炎疫情影响,由中央财政统一发行的特殊国债,不计入财政赤字,纳入国债余额限额,全部转给地方主要用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出。


2022年特别国债(续2007年)

发行时间:2022年12月

发行总规模:7500亿元


发行方式:

在全国银行间债券市场面向境内有关银行定向发行,人民银行将面向有关银行开展公开市场操作。


发行背景:

2007年特别国债中有7500亿元即将到期。经国务院批准,财政部将延续2017年做法,继续采取滚动发行的方式,向有关银行定向发行2022年特别国债7500亿元,所筹资金用于偿还当月2007年特别国债到期本金。


国债发行和使用对经济有明显拉动作用,国债在一定程度上会把居民的资金从储蓄向投资转移,从而带动经济的增长。本次增发国债在性质上是一般国债,但作为特别国债管理,既可以保障资金用途,又可以缩短执行时间,提高资金的使用效率。



2

本次增发国债的特别意义


这一轮经济刺激行动,表明中央提振经济的决心很大,具体可以从以下几个角度分析:


(一)此次国债的增发是灾后重建,提升防灾救灾能力的重要举措


今年我国多地遭遇暴雨、台风、洪水等自然灾害,7月末-8月初,华北等地出现极端降雨过程,海河发生流域性较大洪水,部分地区洪涝地质灾害严重,造成重大人员伤亡和财产损失。自然灾害的频发对我国的防灾救灾能力提出了更高的要求。虽然国家每年的预算已经安排了救灾和防灾减灾资金,但从实际的受灾情况来看,资金缺口仍然较大,难以满足实际防灾救灾需求。因此,此次国债的增发是国家审时度势,补短板、惠民生的重要举措,有利于提升抵御自然灾害的能力,有利于增进民生福祉


(二)缓解了地方财政压力,降低地方债务风险


分税制改革之后,地方政府承担的事权与财权不匹配,地方偿债压力较大,如果地方债出现问题,可能会极大的冲击国家金融体系,影响地方政府信用,对经济发展带来重大不利影响。此次特别国债的增发全部列入中央财政赤字,并转移支付给地方政府,还本付息由中央承担,不增加地方偿还负担,是中央对地方财政的有效救助


(三)积极财政政策提振市场信心,推动经济持续向好


近两年,房地产行业整体收缩,导致土拍市场持续低迷,各地基金性收入降低,甚至出现负增长,各地可支配财政资金下滑。此次增发国债,中央打破了3%赤字限制,全部通过转移支付方式安排给地方使用,合理利用了我国财政空间,刺激投资总需求,稳定经济增长,对于提振市场信心,释放了积极的信号



3

项目投向领域解析及谋划建议


(一)用于灾后恢复重建


政策原文:

支持以京津冀为重点的华北地区等灾后恢复重建和提升防灾减灾能力,促进灾区基本生产生活条件和经济发展恢复到灾前的水平。


政策解析:

今年以来,我国多地遭遇暴雨、洪涝、台风等灾害,部分地区受灾严重、损失较大,地方灾后恢复重建任务较重。同时,近年来各类极端自然灾害多发频发,对我国防灾减灾救灾能力提出了更高要求。习近平总书记指出,我们要始终坚持以人民为中心,坚持系统观念,坚持求真务实、科学规划、合理布局,抓紧补短板、强弱项,加快完善防洪工程体系、应急管理体系,不断提升防灾减灾救灾能力。


根据应急管理部发布的2023年前三季度全国自然灾害情况,今年前三季度,我国自然灾害形势复杂严峻,各种自然灾害共造成直接经济损失3082.9亿元


因此优先支持水毁设施恢复重建项目,围绕居民住房、水利设施、交通设施、市政设施、公共服务设施等领域,推动恢复重建项目落地建设。优先开展损毁居民住房恢复重建,重点加快医院学校、养老托育、公共体育文化等与民生密切相关的公共服务设施恢复重建,加快水毁农田修复,尽快改善灾区生产生活条件。加快推进交通、能源、通信、市政等基础设施恢复重建。


谋划建议:


1. XX市灾后损坏住房恢复重建工程项目


倒损住房恢复重建救助工作是为了支持帮助因自然灾害导致住房倒塌或损坏的受灾群众及时恢复重建和修缮倒损房屋,帮助解决受灾群众基本住房问题。根据灾情、受灾人员自救能力以及当地经济社会发展水平,制定因灾倒损居民住房恢复重建实施方案。


2. XX市水利设施灾后修复重建项目


根据相关标准和规定,通过恢复重建使损毁的水利工程功能达到或超过灾前水平,并且适当提高建设标准,保证水利工程效益的发挥。建设内容包括:水库修复、河道修复、护坡翻修、河道清淤、挡墙拆除重建等。


3. XX市XX医院灾后重建项目


编制医疗卫生灾后恢复重建规划,突出项目化、工程化、清单化,明确时间表、路线图、责任书;大力推进灾后恢复重建重点项目建设,补齐医疗卫生服务短板,切实保障灾区人民生命健康。要用足用好国家金融支持政策,加大信贷投放力度,加快推动灾后恢复重建和全面复工复产。


4. XX市群众文化综合体灾后重建工程项目


该项目以推动灾后公共体育文化等与民生密切相关的公共服务设施恢复重建,提升群众文化活动水平为目的。是XX市空间形态重构、功能品质提升的重大战略工程,是提高防灾减灾能力、建设安全韧性城市的重要标杆工程。


(二)重点防洪治理工程


政策原文:

是以海河、松花江流域等北方地区为重点的骨干防洪治理工程。支持大江大河大湖干流防洪治理、南水北调防洪影响处理、大中型水库建设以及蓄滞洪区围堤建设,加快完善防洪工程体系。


政策解析:

水利建设资金投向结构较为稳定,防洪与水资源工程为重点领域。按项目用途划分,2018-2021年防洪、水资源、水土保持及生态、水电等专项工程平均占比分别为34%、38%、14%、15%,防洪与水资源工程为重点投资方向


图1.2 2018-2021年水利建设分用途完成投资结构


防洪工程为控制、防御洪水以减免洪灾损失所修建的工程,主要包括河堤、河道整治、分洪工程和水库等,按功能可分为挡水、泄洪和拦蓄三类。防洪工程社会效益显著,但通常难以直接产生经济效益,因此其建设资金的投入机制、建设管理和运行过程的责任机制具有特殊性。2021年防洪工程完成投资额为2497亿元,2017-2021年CAGR为0.6%,规模较为稳定。


图1.3 2017-2021年防洪工程投资完成额及增速


谋划建议:


1. XX市XX江干流防洪提升工程


该项目是落实党中央国务院加快水利建设稳投资稳增长决策部署的重大工程,是进一步健全XX市防洪排涝安全保障体系的重要工程措施。要把握当前水利发展机遇,不断扩大水利建设,推进XX市水利高质量发展,为建设现代化国际城市作出更大贡献。


主要建设内容包括:加固、改造、提升XX江干堤,新建加固堤防,新建护岸,提升沿线防汛抢险道路,完善水利工程管理设施等。


2. XX市XX湖蓄滞洪区治理工程项目


项目的建设将大大完善XX海河流域XX河水系防洪工程体系,全方位保障流域防洪安全和蓄滞洪区内人民群众生命财产安全,促进项目所在地乡村振兴和经济社会高质量发展。


主要建设内容为:扩挖疏浚XX河工程,建设配套建筑物工程;完善分区滞洪隔堤工程;修建分洪工程,完善枢纽设施;修建安全区和撤退路工程。


(三)自然灾害应急能力提升工程


政策原文:


支持实施预警指挥工程、救援能力工程、巨灾防范工程和基层防灾工程,加强各级应急指挥部体系,提升防灾避险能力。


政策解析:


2023年4月的中央政治局召开经济工作会议,其中提出了在超大特大城市积极推进城中村改造及“平急两用”公共基础设施建设的要求。“平急两用”是指平时用作旅游、康养等功能,遇重大公共突发事件时可立即转换为应急场所的设施。通过建设“平急两用”设施,可以增加大城市应急资源的储备和调配能力,为防控救援提供有力保障。在遇到疫情、自然灾害等突发情况时,可以迅速启动应急预案,将“平急两用”设施转变为隔离收治、救援物资储备、临时安置等功能的场所,有效降低风险和损失。


谋划建议:


1. XX市应急救灾物资储备库及配套应急指挥系统项目


项目的建设是贯彻落实党中央、国务院关于加强防灾减灾救灾工作决策的重要部署,弥补XX市现有物资储备短板,提高XX市紧急救助和应急处置能力的需要,有利于维护社会稳定,为全面建成小康社会提供坚实保障。坚持未雨绸缪、因灾设防,加快建设国家区域应急救援中心,完善应急物资储备布局,推进基层避难场所建设,加强应急队伍建设,提升区域安全保障能力和水平。


主要建设内容为单体土建工程(包含内外装修)、单体安装工程(包含电气、消防、给排水、智能化等)、土石方工程、边防支护工程、仓储系统、供配电系统(含红线外引入高压供电电缆及配套工程)、抗震支架、室外配套工程等。


2. XX县应急救援能力建设工程


我国应急救援力量建设仍处于打基础、攻难关、上水平的关键阶段,发展不平衡不充分问题仍然突出。我们要以有效应对重特大灾害事故为主线,以提高应急救援能力为牵引,整合利用各类优质资源,建强关键应急救援力量,补齐短板弱项,全面推进应急救援能力现代化建设,形成对国家综合性消防救援队伍的有力支撑、有效协同。


该项目的建设有利于加强抗洪抢险、森林(草原)灭火、地震和地质灾害救援力量建设,优化安全生产应急救援力量建设,并加强航空应急救援大飞机、基础设施、实战保障建设。


(四)其他重点防洪工程


政策原文:

支持主要支流、中小河流、山洪沟治理和重点区域排涝能力建设,水文基础设施、小型水库工程、病险水库除险加固及安全监测,海堤治理,整体提升水旱灾害的防御能力。


政策解析:

《“十四五”国家综合防灾减灾规划》提出,目前我国抗灾设防水平有待提升,自然灾害防御能力与实施国家重大战略还不协调不配套。水利、农业等领域部分基础设施设防水平低,排水防涝设施存在短板,部分中小河流防洪标准偏低,病险水库隐患突出。需要加强防灾减灾基础设施建设,提升城乡工程设防能力,统筹防洪和内涝治理,加强河湖水系和生态空间治理与修复、管网和泵站建设改造、排涝通道和雨水源头减排工程、防洪提升工程等建设。


《关于完善流域防洪工程体系的指导意见和实施方案》指出,流域防洪工程体系是抵御共涝灾害威胁、保障防洪安全的第一道防线,关乎国家安全发展和人民群众生命财产安全。要统筹发展和安全,深入落实“两个坚持、三个转变”的防灾减灾救灾新理念,始终把保障人民群众生命财产安全放在第一位,坚持系统观念,强化底线思维,以流域为单元,通过固底板、补短板、锻长板,加快完善由河道及堤防、水库、分蓄洪区等组成的现代化防洪工程体系,大幅提升洪涝灾害防御能力,为全面建设社会主义现代化国家提供有力的防洪安全保障。


谋划建议:


1. XX县小型病险水库除险加固项目


“十四五”期间,我国水库除险加固的主要目标任务是到2025年年底,全部完成现有病险水库的除险加固任务。总量预计1.94万座,其中大型病险水库约80座,中型病险水库约470座,小型病险水库约1.88万座。

完善支持政策和资金补助机制,强化对小型水库除险加固和运行管护的监管责任;增强中小型水库保坝能力,进一步完善监测设施、通信设备等,提升除险加固项目管理效能;实行“以大带小”等专业化管护模式,鼓励探索“小小联合”“工程保险”等管护模式,积极培育管护市场;提升水库运行管护的信息化智能化水平。


2. XX市山洪防治及生态补水工程


XX市在汛期经常遭受“洪、涝、潮”影响而造成城区内涝,防洪排涝形势凸显严峻。着力建设“上截、中疏(蓄)、下排”的防洪排涝工程体系建设,不断创新优化指挥调度,构筑坚实的防洪排涝安全防线。


建设内容包括:新建排洪(补水)隧洞及箱涵,新建截洪坝、拦挡坝,建设排洪支洞等。


(五)灌区建设改造和重点水土流失治理工程


政策原文:

支持灌区建设改造修复、东北黑土区侵蚀沟治理、丹江口水库水土流失治理,提高灌溉供水、排水保障能力和防灾减灾能力。


政策解析:

灌区投资增长显著提速,2022年改造类投资占比54%。2014年以来我国加快推进大中型灌区续建配套与节水改造,节水灌溉面积占比稳步提升。


图1.4 我国节水灌溉面积及占比


2021-2022年我国灌区新建及改造投资规划额分别为209、366亿元,同比增长32%、75%,增长显著提速。


图1.5 2016-2022年灌区投资规划额及同比增速


其中2022年投资规划包括新建大型灌区(167亿)、大型灌区续建及改造(95亿)、中型灌区续建配套及改造(104亿),改造类投资占比54%。根据水利部披露,2023年水利部共安排大中型灌区新建和改造项目投资406亿元,在2022年高基数上增长了7个百分点,投资需求维持高位。


图1.6 2022年灌区投资结构(单位:亿元)


灌区改造方面,2021年8月、11月分两批共启动了89处大型灌区,2022年共实施88处大型灌区续建配套与现代化改造,剩余待改造36处。新建灌区方面,截至2023年8月已开工建设35处新建大型灌区(2021、2022、2023分别开工25、6、4处),考虑大型灌区建设周期约3-4年,预计2024-2025年相关投资仍将保持较大体量。


谋划建议:


1. XX县灌区续建配套与节水改造工程


灌区续建配套与节水改造,能加快补齐中型灌区工程体系短板,创新灌区管理体制机制,为确保国家粮食安全、推进区域经济社会可持续发展提供有力支撑。

项目建设主要内容包括:改造渠道,改造渠系建筑物,包括水陂、桥涵、渡槽、水闸、涵管等。


2. XX县灌区灌溉供水工程项目


项目的建设能有效恢复和改善灌溉排水条件,使灌区骨干工程输配水能力与效率大幅度提高,灌排保障程度和抵御自然灾害能力显著提升,农业生产条件得到有效改善。同时可以提高灌区管理能力和服务水平,通过对灌区的改造,践行生态文明理念,渠道采取生态化衬砌防护,实现输水、水体保护、水生动植物栖息、景观等多重功能,积极开展渠道整治、清淤清障、保洁和沿渠绿化等,实现水清岸绿景美,促进了美丽乡村建设。


项目建设主要内容包括:翻建放水灌溉涵,加固病险灌溉小型水库,新建量水堰,安装监测设施等。


(六)城市排水防涝能力提升行动


政策原文:

支持构建城市排水防涝工程体系,推动系统解决城市内涝问题。


政策解析:

城镇给排水工程指用于水供给、废水排放和水质改善的城镇水利工程,包括给水和排水两大系统,其中给水系统由保障城市、工业企业等用水的各项构筑物和输配水管网组成;排水系统包括废水收集、处理和排放。从产业链看,城镇给排水上游以管道生产类公司为主,中游包括给排水工程设计及安装,下游业主包括政府、水务公司、城投等。


城镇供水管道长度持续增加,城镇化率提升有望带动用水需求增长。近年来我国城市供水总量持续提升,2022年达674.41亿立方米,供水普及率99.39%;城市供水管道长度稳步增加,2022年达110.3万公里,同增4.06%。2022年城市供水固定资产投资额约713亿元,同降7.4%,近三年(2019-2022)复合增速约8%。根据水利部统计,2020年城镇人均生活用水量207L/d,约是农村居民人均生活用水量的2.07倍,随着城镇化率持续提升,城镇供水建设需求预计将同步增长。


图1.7 城市供水总量及同比增速


图1.8 城市供水普及率


污水处理体系持续完善,管网提质升级带动相关投资上行。截至2022年末,全国城市排水管道总长度91.35万公里,同增4.73%,其中污水管道/雨水管道/雨污合流管道分别占比46%、45%、9%;污水处理厂处理能力2.16亿立方米/日,同比增长4.04%;污水处理率98.11%,较上年增加0.2pct;城市生活污水集中收集率70.06%,较上年增加1.47pct。2021年6月,发改委、住建部印发《“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规划》,要求“十四五”新增和改造污水收集管网8万公里、新增污水处理能力2000万立方米。当前我国污水处理覆盖率虽有提升,但部分污水管网仍存在老旧破损、处理能力不达标等问题,提质升级空间较大,后续在政策驱动下,预计相关改造投资有望呈现较快增长。


谋划建议:


1. XX市城市排涝防灾生态治理工程


治理城市内涝事关人民群众生命财产安全,既是重大民生工程,又是重大发展工程。城市内涝治理取得积极进展,但目前仍存在自然调蓄空间不足、排水设施建设滞后、应急管理能力不强等问题。


项目根据建设海绵城市、韧性城市要求,因地制宜、因城施策,提升城市防洪排涝能力,用统筹的方式、系统的方法解决城市内涝问题,维护人民群众生命财产安全,为促进经济社会持续健康发展提供有力支撑。


建设内容包括:排涝设施及管网建设,下水道铺设工程,XX湖生态修复工程,雨水管网改造工程等。


2. XX市XX区城市内涝治理系统化建设项目


项目的建设有助于进一步加强城市排水防涝体系建设,推动城市内涝治理。通过全面排查城市防洪排涝设施薄弱环节,系统建设城市排水防涝工程体系,加快构建城市防洪和排涝统筹体系。


建设内容包括:排水管清疏,城中村内涝、雨污水管网改造,管道路排水通道改造,内涝积水点整治,雨洪行泄排放通道整治等。


(七)重点自然灾害综合防治体系建设工程


政策原文:

支持开展地质灾害综合防治体系建设、海洋灾害综合防治体系建设、森林防火应急道路建设、气象基础设施建设,推动灾害防治从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。


政策解析:

随着城市化及城市群快速发展,地震、地质、气象、水旱、森林草原火灾等自然灾害易发生连锁反应和放大效应,重大灾害发生后,能够为应急救援指挥机构、救援队伍提供现场监测、损失评估、决策支持等方面的技术支持较为薄弱,亟待加强。


立足我国重特大地震地质灾害链、暴雨洪涝灾害链、森林草原大火灾害链、安全生产事故链及城市综合体等重大安全风险防控需求,建设国家防灾科学城,开展自然灾害孕育机理、演变过程、防治技术等基础理论研究,加强灾害事故重大关键技术科研攻关与新技术、新材料、新装备产业化应用,并提供灾害事故实景模拟、实训演练、科普体验等服务支撑。


强化国家自然灾害防治技术支撑单位能力,加强与地震、自然资源、气象、水利、能源等行业专业技术机构协作合作。支持各类涉灾行业规划勘测设计单位建设国家及区域专业应急技术中心,聚焦攻关灾害应急监测、风险防控和灾情处置等技术难题。重点建设水旱和地质灾害国家及区域应急技术中心。在长江流域、黄河流域、青藏高原等建设若干区域(流域)灾害综合风险监测预警试验基地。支持普遍建立城市安全综合监测预警中心,对城市运行态势进行实时、全面、精准监测,实现城市安全重大风险隐患早识别、早预警、早处置。


谋划建议:


1. XX市自然灾害防治体系建设项目


在灾害易发区、雷达观测盲区和重点保护区域,加密提升基层气象台站,地面气象观测站,雨量、水文、水位站,提升极端天气短临预报和预警能力。提高应急管理能力,建立完善的地震监测系统与地震预测预报,提升地震灾害预防的能力。


2. XX市森林防火能力建设项目


当前我国森林草原火灾风险面临严峻形势,项目的建设有利于巩固提升森林草原防灭火核心能力,大幅提升灭火救援效率。同时需要加强森林草原防灭火科技信息化建设,建设国家级火灾预防管理系统和灭火指挥通信系统。加快大数据、物联网、区块链、人工智能等信息技术的深度应用,普及应用防火码、“互联网+防火”等防控手段,实现信息共享、互联互通。


(八)用于东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设


政策原文:

优先支持东北地区和京津冀受灾地区开展高标准农田建设。


政策解析:

农田水利指以农业增产为目的的水利工程措施,即通过对于农业水资源进行拦蓄、调控、分配和使用,来实现农业高产稳产。从水利部投资口径看,我国农田水利工程以灌溉排水为主,包括灌区建设、灌区节水改造等项目,广义农田水利另包括农田水土保持、土壤改善、农业生态环境(如防护林)等工程。


建设高标准农田,一头连着粮食安全,一头连着农民增收,是推进乡村振兴、助力现代农业产业发展的重大举措,是深入实施国家“藏粮于地、藏粮于技”战略的一项重要举措。高标准农田是指采用现代农业技术,具备优良的灌溉和排水系统、肥沃的土壤结构、高效的农田管理模式的耕地。其目的是通过提升耕地质量和产出能力,显著提高粮食生产效率,保障国家粮食安全。高标准农田建设,不仅是提升土地产出效率的关键,也是保障国家粮食安全的重要措施。中央一号文件连续多年强调高标准农田的建设,意在通过改善农业生产条件,提高耕地质量和产出能力,确保粮食产能的稳定增长,不断提升农业综合生产能力。

根据今年中央一号文件,我国15.46亿亩永久基本农田要全部建成高标准农田。2022年底,全国已累计建成10亿亩高标准农田,这意味着未来还需要建设约5.5亿亩高标准农田。


图1.9 高标准农田建设计划


谋划建议:


1. XX市高标准农田提升工程项目


高标准农田建设是巩固和提高粮食生产能力,保障国家粮食安全的关键举措。受建设年限、投入水平、因灾损毁等因素影响,部分已建成高标准农田质量与农业农村现代化发展要求还有一定差距。因此该项目的建设能对已建高标准农田进行改造提升,完善农田基础设施,以基础设施现代化促进农业农村现代化。


建设内容主要包括:土地平整、土壤改良、灌溉与排水工程、桥涵工程、农田防护与生态环境保护工程、农田输配电工程等。



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本次增发国债的注意事项


本次增发国债将采取公开发行方式发行,和已经确定的年度国债发行进行统筹安排。为促进资金使用精准有效,本次增发国债资金全部按项目管理,落实“资金和要素跟着项目走”的原则。


(一)符合规划或实施方案


此次国债优先支持“十四五”规划,国务院以及国务院有关部门批复的重点专项规划和区域规划,以及地方重点规划中明确的项目,确保项目建设符合实际需求,避免超标准建设、重复建设等问题


(二)满足投向领域要求


项目主要建设内容应符合此次国债资金支持范围,精准聚焦灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。优先支持建设需求迫切、投资效果明显的项目,坚决避免安排一般竞争性产业项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程等,把国债资金用在刀刃上。


(三)前期工作应成熟可行


国家发展改革委相关负责人表示,国家发展改革委、财政部将会同有关部门,抓紧将国债资金落实到符合投向、条件成熟、质量较高的项目,加快推动国债项目建设实施,充分发挥国债资金使用效益。加快推动国债项目建设实施,充分发挥国债资金使用效益对于在建项目,要求各项手续完备。对于新开工项目,要求前期研究论证比较充分、具备扎实的前期工作基础,能够尽快开工建设,特别是一些急需项目能够在明年汛期前建成投用。对于部分前期工作较为复杂的重大项目,原则上也不得晚于明年6月底开工建设。


特别需要强调的是,此次国债主要安排灾后重建和防灾减灾救灾项目,更要高度重视前期工作质量,在开工前对地质条件、生态风险、工程难度、建设方案、群众需要等研究到位,避免仓促上马,导致建设实施中遇到重大困难问题,造成资金无法使用、严重影响工期,甚至影响经济社会效益等问题的出现。


(四)资金需求与建设进度相匹配


项目的国债资金需求要根据国债资金支持标准,结合项目建设进度合理提出,确保资金拨付到位后能够尽快投入使用,保障项目顺利推进。



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启示


我们可以清晰的看到,虽然此次增发国债整体支持的方向为提升我国防灾减灾救灾能力,但落实到具体的工程项目方向上,仍然为近年来中央始终放在重点的防洪排涝、水域治理、高标准农田建设及基础设施补短板上。从市场面上看,债用于的八大方面都是补短板、惠民生的领域,可以提高我国的基础设施水平和防灾减灾救灾能力,同时也可以带动相关行业的发展,增加就业机会,提高老百姓的收入水平。


因此此次增发国债的发行使用,将有助于未来中国地方洪涝、风雪灾害防治工程等基础设施系统的完善和灾后恢复重建能力的提升,也有助于生态环境的保护和重建,对宏观经济调控、经济高质量发展和经济的整体复苏,具有十分重大的意义和影响。中央政府在坚持不搞“大水漫灌”、不超发货币条件下,对国家扩大有效投资、加快经济建设、实现高质量发展发挥重要作用。